Studium jako przyczyna zaniżenia odszkodowania.

W obowiązującym porządku prawnym, wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ustalana jest w oparciu o wartość wywłaszczonego prawa; w przypadku nieruchomości, w oparciu o sporządzony przez powołanego biegłego operat szacunkowy określający jej wartość rynkową. Jednym z czynników kształtujących wartość nieruchomości jest jej potencjał inwestycyjny wyznaczany między innymi przez dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości, zwykle opisywany jej przeznaczeniem. W procedurze ustalania wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, znaczenie ma również tak zwana zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 4 ugn zgodnie z którą, w przypadku, kiedy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości, wartość tę ustala się w zgodzie z tym przeznaczeniem.

Zgodnie z zasadą wrażoną w art. 154 ust. 2 ugn, w procesie wyceny, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub na podstawie decyzji o warunkach zabudowy). Wprawdzie zgodnie z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego a w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się uważać, że jest to wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego gminy, jednak ustawodawca postanowił, że dla celu szacowania wartości nieruchomości może ono stanowić i stanowi podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości.

Jednocześnie postanowienia studium, wszelkie formułowane w nim wytyczne dotyczące prawdopodobnego, przyszłego przeznaczenia nieruchomości, nie dają właścicielom uprawnień do dochodzenia roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia a organom wykonawczym gmin do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikających ze zmian w dopuszczalnym sposobie korzystania. Inaczej mówiąc, w świetle postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie tylko nie jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, ale też nie określa przeznaczenia nieruchomości, a określony przez nie pożądany sposób korzystania z nieruchomości nie wyznacza jedynego dopuszczalnego, a co za tym idzie nie warunkuje wprost jej wartości; może co najwyżej dawać obraz tego, w jaki sposób prawdopodobnie realizowane będą zamierzenia planistyczne gminy. Podkreślić również należy, że studium jest dokumentem w stosunku do planu miejscowego pierwotnym w tym sensie, że zapisy planu miejscowego muszą być zgodne z zapisami studium a co za tym idzie, każda zmiana obowiązującego planu miejscowego (przeznaczenia nieruchomości opisanej planem) wymaga w pierwszej kolejności odpowiednich zmian studium.

Wprowadzenie obowiązku ustalania, na potrzeby wyceny, przeznaczenia nieruchomości szacowanej w oparciu o studium kierunków i uwarunkowań ma, w pewnych wypadkach, doniosłe znaczenie z punktu widzenia wysokości ustalanych odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Rozpatrzmy kolejno trzy przypadki szczególne, z którymi spotykaliśmy się w toku postępowań, w których braliśmy udział. Celem niejakiego uproszczenia wywodu zakładamy, że zawsze mamy do czynienia z niezabudowaną, leżącą odłogiem działką gruntu położoną bezpośrednio przy drodze.

W pierwszym z rozpatrywanych przypadków działka zgodnie z pierwotnymi zapisami studium położona jest na terenie upraw rolnych. Gmina w toku przygotowania inwestycji celu publicznego, na przykład budowy drogi, nie dokonuje zmiany zapisów studium. W chwili, kiedy na skutek decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości, powołany jako biegły rzeczoznawca majątkowy, w celu określenia wartości praw wywłaszczonych, najprawdopodobniej skorzysta z transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym o ile takie postępowanie wskazywało będzie, że ustalona w ten sposób wartość nieruchomości będzie wyższa od tej, ustalonej na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym. W tym przypadku zastosowanie znajdzie zasada korzyści; były właściciel otrzyma więcej (teoretycznie) niżby otrzymał zbywając przysługujące mu prawo na rynku.

W drugim przypadku działka, zgodnie z zapisami studium, położona jest pierwotnie na terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W toku przygotowania inwestycji celu publicznego, podobnie jak wyżej, gmina nie wprowadza zmian do zapisów studium. Określenie wartości nieruchomości nastąpi w oparciu o transakcje podobnymi nieruchomościami o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ponieważ w większości przypadków, nieruchomości przeznaczone pod drogi są tańsze od tych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe powołany biegły nie zastosuje zasady korzyści (o ile w ogóle to biegły powinien ją stosować), która w tym konkretnym przypadku nie ma sensu, a określona przezeń wartość zostanie odzwierciedlona w decyzji o ustaleniu odszkodowania. Były właściciel otrzyma (teoretycznie) tyle samo ile otrzymałby zbywając prawa na rynku.

W trzecim, ostatnim już przypadku, przedmiotowa działka podobnie jak poprzednio, położona jest na terenie budownictwa mieszkaniowego jednak w toku przygotowania lokalizacji inwestycji celu publicznego, gmina dokonuje zmian w studium w taki sposób, że zmienia opis terenu na zgodny z projektowaną inwestycją. W ten sposób interesująca nas nieruchomość, na której możliwa jest budowa domów jednorodzinnych nagle znajduje się na terenie „przeznaczonym” pod drogi czy też węzły drogowe. Powołany biegły, w toku określania wartości przejętej na własność gminy nieruchomości, kierując się jej przeznaczeniem w studium, zmuszony będzie wziąć pod uwagę transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. W większości obserwowanych przez nas przypadków ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym są niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Były właściciel otrzyma znacznie mniej niżby dostał zbywając przysługujące mu prawa na rynku.

Jak wcześniej wspomniałem, studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, jego zapisy nie wyznaczają przeznaczenia terenu, a zmiany w studium nie kreują ani po stronie właścicieli ani organów gmin żadnych dodatkowych praw ani obowiązków. Jednak z chwilą, kiedy zmiana studium określa lokalizację inwestycji celu publicznego większość właścicieli położonych na tym terenie nieruchomości powinna zacząć się mocno niepokoić.

Jedynie postulatywnie należałoby apelować o pilną zmianę treści art. 154 ust. 2 ugn, która doprowadziłaby jego brzmienie do zgodności z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To jednak wydaje się mało prawdopodobne, skoro konstrukcja przepisu, w niektórych przypadkach umożliwia obniżenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, co zwykle jest z korzyścią dla budżetu gminy lub Skarbu Państwa.