Stek uwag do senackiej propozycji noweli ustawy o gospodarce nieruchomościami

W dniu 19 marca 2015 r. odbyło się pierwsze czytanie senackiego projektu nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (druk sejmowy nr 3195). Jeszcze zanim projekt trafił do Sejmu, spotkał się z szeroką krytyką nie tylko środowiska dekretowców, ale także wielu organów i urzędów, w tym, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa, Ministerstwa Skarbu Państwa, Krajowej Rady Notarialnej, Ministerstwa Finansów. Obecnie projekt trafił do dalszych prac w dwóch komisjach sejmowych: Komisji Skarbu Państwa i Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Istnieje jeszcze promyk nadziei, że niewłaściwe i niekonstytucyjne zapisy noweli zostaną zmienione.

W naszym odczuciu na głęboką refleksję, i idącą za nią konieczność zmiany, zasługują poniższe propozycje senackie:

Ad. art. 1 pkt. 1) noweli

Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy przewiduje dodanie, po artykule 111 ustawy o gospodarce nieruchomościami, artykułu 111a określającego grono podmiotów uprawnionych do wykonania prawa pierwokupu praw i roszczeń określonych dekretem z dnia 26 października 1945 roku oraz postanowieniami art. 214 zmienianej ustawy oraz prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na skutek realizacji wyżej opisanych roszczeń.

Jak wynika z uzasadnienia projektu: „intencją projektowanego art. 111a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zahamowanie intensywnego obrotu prawami i roszczeniami określonymi w dekrecie warszawskim, który budzi sprzeciw opinii publicznej. Często bowiem prawa i roszczenia te są przedmiotem obrotu po wręcz symbolicznych cenach, sugerujących, iż oświadczenie woli sprzedającego mogło być obciążone istotnymi wadami. Przede wszystkim jednak negatywny wydźwięk społeczny budzą przypadki, gdy nabywca roszczeń eksmituje z przejętej kamienicy jej lokatorów, z budynku szkoły – uczniów, a publiczne przedszkole pozbawia placu zabaw”.

Jeśli przyjąć za słuszne założenie, że państwo powinno w ogóle ingerować w sferę dozwolonych umów cywilnoprawnych oraz zapobiegać ich wykonaniu w sytuacjach, kiedy istnieje tylko domniemanie, iż jedna ze stron tej umowy może nie posiadać pełnej wiedzy o jej konsekwencjach, wydaje się, że właściwszym byłoby, dla ochrony interesów potencjalnie krzywdzonej strony, wstrzymanie wykonania umowy celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Proponowane przez projektodawców rozwiązanie natomiast powoduje faktycznie, że Skarb Państwa lub m. st. Warszawa nie chroni interesu osoby potencjalnie krzywdzonej, lecz wstępuje w prawa krzywdzącego.

Natomiast regulacja zmierzająca do ustanowienia na rzecz Skarbu Państwa lub m. st. Warszawy prawa pierwokupu już ustanowionego użytkowania wieczystego powstałego w wyniku realizacji roszczeń dekretowych nie realizuje intencji projektodawcy wyrażonych w uzasadnieniu projektu. Opisana w uzasadnieniu sytuacja, w której nabywca roszczenia eksmituje z przejętej kamienicy lokatorów, pozbawia uczniów szkoły a przedszkole placu zabaw nie dotyczy wszak nabywców już ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. O ile jednak można zrozumieć intencję projektodawcy, który pragnie zabezpieczyć interes publiczny poprzez ustanowienie prawa pierwokupu użytkowania wieczystego w sytuacji, kiedy grunt, na którym zostało ustanowione zabudowany jest budynkiem użyteczności publicznej, to proponowane sformułowanie ograniczenia takiego nie zawiera – udziela wszak prawa pierwokupu użytkowania wieczystego niezależnie od tego, jakiego rodzaju budynek jest na objętym nim gruncie posadowiony. W tej sytuacji wydaje się, że celem realizacji intencji projektodawcy, o ile w ogóle uznać ją za słuszną, należy w projektowanym przepisie określić ścisły katalog sposobów korzystania z gruntu, obejmujący wyłącznie ważne cele publiczne, których realizacja na gruncie pozwoli Skarbowi Państwa lub m. st. Warszawa na skorzystanie z prawa pierwokupu. W przeciwnym wypadku w sposób znaczący wzrośnie ryzyko inwestycyjne na rynku tego typu nieruchomości, z których część (zwłaszcza budynki mieszkalne, biurowe i handlowe) w ogóle nie znajdzie nabywców i w efekcie nie będzie należycie utrzymywana i przestanie służyć wspólnocie miejskiej, a zakres uznania administracyjnego spowoduje nasilenie negatywnych zjawisk, umożliwi sytuacje korupcyjne oraz przyczyni się do spadku zaufania do organów władzy.

Ad. art. 1 pkt. 2) noweli

Senacki projekt przewiduje dodanie art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którego treści zwraca uwagę przede wszystkim znaczne rozszerzenie względem dekretu z 26 października 1945 r. przesłanek umożliwiających odmowę dokonania zwrotu nieruchomości. Przypomnijmy, dekret Bieruta w art. 7 ust. 2 mówił jedynie o sytuacji, w której korzystania z nieruchomości nie da się pogodzić z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Senacki projekt odwołuje się z kolei do ogółu celów publicznych przewidzianych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy rozszerzenie przesłanek uniemożliwiających restytucję w naturze w stosunku do aktu pierwotnego (jakim jest dekret Bieruta) nie rodzi zarzutu niezgodności projektowanej regulacji z Konstytucją.

Ponadto przyjęcie wprost katalogu z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkować może po pierwsze absurdalnymi decyzjami – przykładowo możliwa będzie sytuacja, w której urząd odmówi zwrotu nieruchomości ze względu na jej położenie na terenie przeznaczonym pod poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą. Po wtóre i najistotniejsze, takie rozszerzenie katalogu wyłączy z możliwości zwrotu zdecydowaną większość nieruchomości objętych (obecnie lub w przyszłości) roszczeniami restytucyjnymi. Przykładem może być odmowa restytucji ze względu na poddanie nieruchomości opiece nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważmy, że zapisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami roztaczają ochronę i opiekę nad  historycznymi układami urbanistycznymi, zespołami budowlanymi, krajobrazami kulturowymi – tym sposobem większość Warszawy w jej historycznych granicach z okresu powojennego może zostać wyłączona z możliwości restytucji. Zaistnieniu takich sytuacji sprzyjać będzie de facto pełna uznaniowość decyzji administracyjnych.

Wątpliwości budzi także treść dodawanego nowelą art. 214b, który w swym założeniu uprawnia organ do umorzenia postępowania, jeśli nikt nie zgłosił we wskazanych terminach praw lub ich nie udowodnił. Wydaje się, iż proponowane terminy są zbyt krótkie. W praktyce niezmiernie trudno będzie sprostać proponowanym terminom, zwłaszcza 3-miesięcznemu terminowi na udowodnienie roszczeń – zauważmy, że postępowania spadkowe prowadzone przed sądem powszechnym trwają kilka miesięcy i dłużej.

Ponadto wydaje się, iż proponowany przez Senat 30-dniowy termin, w którym ogłoszenie o wezwaniu wnioskodawcy lub jego następców prawnych ma być publikowane na witrynie internetowej urzędu jest niespójny z terminami, w jakich wzywane ogłoszeniem osoby powinny się zgłosić. W naszej opinii terminy te powinny być tożsame.

Uważamy ponadto, iż jednorazowe ogłoszenie w prasie ogólnopolskiej i lokalnej może być niewystarczające dla skutecznego zawiadomienia zainteresowanych.

Zwracamy także uwagę, iż w projekcie nie znajdujemy żadnego wskazania czy obligacji do wydania przepisu wykonawczego w przedmiocie określenia miejsca publikacji ogłoszenia w wersji elektronicznej.

Ad. art. 3 noweli

Mamy również wątpliwości do proponowanego zapisu art. 3 projektu określającego stosowanie projektowanej zmiany do spraw wszczętych i niezakończonych.

Na zakończenie dodać należy, że w proponowanym projekcie, który głęboko wnika w strukturę tych regulacji, które odnoszą się do postępowań dekretowych, brakło również woli zmiany art. 215 ugn. Wspomnieć należy, że pierwotne sformułowanie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do dnia dzisiejszego na skutek zaniechań ustawodawcy pozostaje w niezmienionej treści. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. w sprawie SK 41/09 aktualne brzmienie art. 215 w sposób niezgodny z Konstytucją zawężało krąg uprawnionych do uzyskania należnego odszkodowania do tych spośród właścicieli nieruchomości dekretowych, którzy nie tylko utracili władanie po dniu 5 kwietnia 1958 roku, ale utracili władanie konkretnymi w świetle przepisu nieruchomościami: działkami, które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne oraz domami jednorodzinnymi. Przepis zatem wykluczał z kręgu uprawnionych do uzyskania odszkodowania tych właścicieli i ich następców prawnych, którzy utracili władanie przed dniem 5 kwietnia 1958 roku oraz tych, którzy utracili nieruchomości inne niż działki gruntu, które mogły być przeznaczone pod budowę domów jednorodzinnych lub domy jednorodzinne. Wspomnianym wyrokiem Trybunał doprowadził do zrównania sytuacji właścicieli wszystkich dekretowych gruntów warszawskich, którzy utracili władanie po dniu 5 kwietnia 1958 roku. W sytuacji, kiedy ustawodawca zmienia treść przepisów około dekretowych, należałoby w naszej ocenie doprowadzić do zgodności brzmienia art. 215 do stanu zgodnego z przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.