Historia wywłaszczenia – wywłaszczenia przed II wojną światową

Jeśli opowiedzieć się za klasyczną teorią wywłaszczenia, zawężającą przedmiot zainteresowania do odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości, należy przede wszystkim odróżnić wywłaszczenie od nacjonalizacji (oraz konfiskaty, rekwizycji lub sekwestru, ale to już z innych nieco przyczyn). O ile wywłaszczenie jest konstrukcją prawną dopuszczającą w drodze indywidualnego aktu administracyjnego odjęcie lub ograniczenie praw do nieruchomości za odszkodowaniem, to nacjonalizacja odszkodowania nie przewiduje i służyć ma, w dzisiejszym rozumieniu, innym celom warunkowanym innymi niż wywłaszczenie przesłankami. W demokratycznym państwie prawnym zasadniczo niedopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości bez odszkodowania, jednak niektóre z obserwowanych działań legislacyjnych każą przypuszczać, że wraz z rosnącą regulacyjną funkcją państwa oraz przybierającymi na znaczeniu ideami nadrzędności swoiście pojmowanego interesu publicznego nad indywidualnym, będziemy mieli do czynienia z rosnącym zagrożeniem dla prywatnej własności nieruchomości. Nie należy lekceważyć głosów przestrzegających przed kontynuacją drogi wiodącej wprost do takich zmian legislacyjnych definicji własności (nieruchomości), która była właściwa prawodawstwu Rzeszy Niemieckiej, uznającej wprawdzie własność indywidualną jako zasadę ustroju, jednak o tyle tylko, o ile właściciel mieniem swym odpowiedzialnie przed społeczeństwem zarządzał w myśl wskazania, iż korzyść ogółu zawsze stoi ponad korzyścią jednostki i zawsze kiedy interes publiczny tego wymaga, własność może być odjęta, gdyż główną jej funkcją jest służenie celom ogółu (patrz: Feliks Zadrowski, Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem, Warszawa 1935).

Oczywistym jest, że z wywłaszczeniem możemy mieć do czynienia wyłącznie wówczas, kiedy jednostka posiada takie uznawane prawa podmiotowe, które nadają jej uprawnienie do żądania ich respektowania przez wszystkich pozostałych, w tym aparat administracyjny państwa i prawa te obejmują swym działaniem również prawo do wyłącznego rozporządzania rzeczami stanowiącymi jej własność. Trudno zatem mówić o instytucji wywłaszczenia w czasach, kiedy tylko nieliczna część społeczeństwa prawa podmiotowe posiadała. Warto również zauważyć, że najszersza definicja własności, dziś już praktycznie martwa, obejmuje prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania swoim prawem. Tak zatem, w odniesieniu do nieruchomości, prawo własności tejże obejmowałoby nie tylko możliwość niczym nieograniczonego dysponowania prawem przez właściciela ale również niczym nieskrępowane prawo do dowolnego korzystania z rzeczy (nieruchomości) w tym także do dowolnej jej zabudowy, co dzisiaj, choć postrzegane jako wywłaszczenie nie jest, to jednak podlega bardzo ostrej reglamentacji ze strony władzy publicznej.

W czasie, kiedy prawa podmiotowe, w tym prawo własności nieruchomości stały się powszechne, praktycznie nie istniała ani instytucja wywłaszczenia ani też ograniczenia praw do nieruchomości (w tym ograniczenia wynikającego z planowego zagospodarowania przestrzeni). Zgodnie z postanowieniami § 65 I 8 Landrechtu Pruskiego z 1 czerwca 1794 roku każdy właściciel gruntu był w pełni uprawniony do jego zabudowy lub do przebudowy już istniejących budynków. Taki stan rzeczy nie trwał jednak długo a władza publiczna, zamiast poświęcać czas i energię ochronie praw i wolności jednostki, zaczęła uzurpować sobie prawo do aktywnego wpływania na ich los i kształtowania zasad, na jakich obywatele układali stosunki pomiędzy sobą. Kodeks Napoleona z 1807 roku w art. 545 przewidywał możliwość wywłaszczenia wyłącznie na potrzeby użytku publicznego i za poprzedzającym sprawiedliwym odszkodowaniem – i był jak się wydaje pierwszą tego typu regulacją w Europie. Jednak już od połowy XIX wieku nie tylko instytucja wywłaszczenia ale też ograniczenia wykonania prawa własności nieruchomości staje się coraz powszechniejsza i szerzej stosowana. Już w 1845 roku w tych samych Prusach, które wcześniej poświadczyły nienaruszalność własności i brak ograniczeń w zabudowie nieruchomości wydano (3 stycznia 1845 roku) ustawę o podziale działek i zakładaniu nowych osiedli, która reglamentowała nie tylko sposób korzystania z nieruchomości ale też wskazywała zasady, jakimi należy kierować się w toku planowania i budowy nowych skupisk ludzkich, a już 2 lipca 1875 roku wydano ustawę dotyczącą wyznaczania i regulacji ulic i placów. Rok wcześniej, czyli w 1874 roku, w Prusach, w ustawie o wywłaszczeniu rzeczy nieruchomych, doszło do uregulowania instytucji wywłaszczenia i proces ten rozlał się na kraje sąsiednie. Cztery lata później, 18 lutego 1878 roku dokonano ustawowej regulacji wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby budowy i utrzymania ruchu kolei żelaznych w Austrii. W zakresie reglamentacji sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli za przełomową uznaje się ustawę budowlaną dla Saksonii z dnia 1 lipca 1900 roku, która przyznawała organom administracji publicznej szczególne uprawnienia nie tylko w zakresie zagospodarowania przestrzeni ale także kierowania jej rozwojem.

Z powodów oczywistych ustawodawstwo polskie w okresie tuż po odzyskaniu niepodległości nie było w stanie, choć taką potrzebę dostrzegano, natychmiast ujednolicić prawa wywłaszczeniowego dla całego terytorium kraju stąd aż do 24 września 1934 roku, kiedy to wydano Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. 86/1934 poz. 776) obowiązywały w Polsce ustawy dzielnicowe. Na ziemiach dawnego zaboru rosyjskiego – dekret Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1929 roku (Dz. Pr. Nr 14/1919 r. poz. 162), w byłym zaborze pruskim – wspomniana wyżej pruska ustawa z dnia 11 czerwca 1874 roku a na ziemiach zaboru austriackiego – również wspomniana wyżej ustawa z dnia 18 lutego 1878 roku. Pierwszy akt prawny, regulujący problematykę wywłaszczenia, obowiązujący na terenie całej Rzeczypospolitej przewidywał w art. 1, iż „wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach, w których przepis prawa przewiduje możliwość wywłaszczenia”. Zauważyć należy, że przepisy prawa przewidujące możliwość wywłaszczenia znajdowały się w ponad dwudziestu innych aktach prawnych i dopuszczały pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości na potrzeby między innymi urządzeń sanitarnych, rurociągów i linii energetycznych, dróg publicznych i kolei, szkół i uzdrowisk ale także na cele mieszkaniowe, opieki nad zabytkami i ochronę przyrody.

Jak z powyższego wynika wywłaszczenie nie jest instytucją nową choć pojawiło się dopiero wówczas, kiedy z jednej strony obywatele nabyli prawa podmiotowe, w tym prawo własności nieruchomości, a z drugiej, kiedy administracja publiczna (państwo) poszerzyła własne kompetencje poza zwykłą ochronę praw jednostki i rozciągnęła je na kierowanie i nadzór nad poczynaniami obywateli. Nie było też wywłaszczenie czymś nadzwyczajnym w dobie II Rzeczypospolitej, co w świetle dominującej wówczas koncepcji wspólnego dobra jest jak najbardziej zrozumiałe.