Czy każdy otrzyma zwrot lub odszkodowanie za znacjonalizowaną nieruchomość?

Do polskich sądów administracyjnych trafia coraz więcej spraw o zwrot lub, w przypadku niemożności zwrotu, o odszkodowanie za nieruchomości, których własność przeszła na jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Przejście własności odbywało się przeważnie drogą wywłaszczenia lub nacjonalizacji na podstawie poszczególnych ustaw lub dekretów. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem należy odróżnić wywłaszczenie od nacjonalizacji, gdyż (co pokaże dalszy ciąg artykułu) może to mieć fundamentalne znacznie w przypadku spraw o zwrot lub odszkodowanie.

Otóż, doktryna i orzecznictwo wyraźnie wskazują, iż zgodnie z treścią art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odjęcie lub ograniczenie prawa własności następuje w drodze decyzji. To odróżnia wywłaszczenie nieruchomości m.in. od nacjonalizacji, która ma charakter generalny, a więc odnosi się do pewnej grupy podmiotów o wskazanych przez ustawodawcę cechach. Oznacza to, że wywłaszczenie dotyczy konkretnej nieruchomości należącej do konkretnego, zindywidualizowanego podmiotu a wywłaszczana nieruchomość ma być przeznaczona na określony cel publiczny. Tego rodzaju spostrzeżeń nie da się natomiast sformułować w odniesieniu do przejęcia nieruchomości w drodze nacjonalizacji, gdyż skutek w postaci zmiany podmiotu uprawnionego następował z mocy prawa.

Ponadto, co istotne, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Oznacza to, że warunkiem koniecznym jest istnienie i zdefiniowanie celu publicznego, a takie cele trudno znaleźć w przypadku nacjonalizacji mienia.

W niektórych orzeczeniach można doszukać się dodatkowej cechy różnicującej, a mianowicie obowiązku naprawienia wyrządzonej na skutek wywłaszczenia szkody. „O jej szczególnej doniosłości świadczy fakt, iż obok obowiązku realizacji celu publicznego, powinność ustalenia słusznego odszkodowania została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej (art. 21 ust. 2 Konstytucji in fine). Co do zasady ma ono stanowić ekwiwalent za utracone prawo do nieruchomości”. Próżno szukać zasady ekwiwalentności w ustawach i dekretach nacjonalizujących mienie. Mało tego, w niektórych ustawach jasno wyartykułowano, iż odjęcie praw do nieruchomości jest swego rodzaju sankcją. Przykładowo, takie rozwiązanie znajdujemy w ustawie z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która w art. 39 ust. 3 powołując się na zapisy dekretu z dnia 08.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przewiduje przejście na własność Skarbu Państwa majątku osób narodowości polskiej, które utraciły obywatelstwo w związku z wyjazdem z kraju.

Na pierwszy rzut oka więc może się wydawać, iż właściciele, którzy utracili majątek na skutek działań nacjonalizacyjnych są na straconej pozycji. Na ratunek przychodzi im ustawa o gospodarce nieruchomościami. O zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mówi art. 136 ust. 3 ugn, który przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Ustawodawca rozszerzył zakres możliwości domagania się zwrotu nieruchomości, skoro w wyniku działań legislacyjnych usunięto z tej normy zastrzeżenie, iż zwrot dotyczyć może jedynie nieruchomości wywłaszczonych „w trybie niniejszej ustawy”. W ten sposób ustawodawca wprowadził możliwość domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości bez względu na to, kiedy nastąpiło wywłaszczenie i na jakiej podstawie prawnej.

Z kolei art. 216 ugn przewiduje, iż przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie kilku ustaw szczegółowo wymienionych w treści przepisu. Problem jednak w tym, że wyliczenie zawarte w art. 216 nie wyczerpuje wszystkich przypadków odjęcia własności mienia, a jednocześnie ugruntowany jest pogląd, iż wyliczenie to ma charakter zamknięty, jest katalogiem zamkniętym. Orzecznictwo oraz doktryna nie dopuszcza wykładani rozszerzającej zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty nieruchomości. Odnalazłam jeden wyrok NSA z dnia 29 października 2001 r. , sygn. akt II SA/Kr 786/01, prezentujący odmienny pogląd (a więc dopuszczający wykładnię rozszerzającą), jednak ten spotkał się z szeroką krytyką argumentującą, iż NSA tym wyrokiem dopuścił się zastępstwa ustawodawcy w tworzeniu prawa.

Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, iż dokonując oceny materialnoprawnych podstaw domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie można ograniczać się do zbadania, czy podstawa wywłaszczenia została wyszczególniona w art. 216 ugn. Koniecznym jest porównanie sytuacji, na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie w konkretnym przypadku pod kątem jej podobieństwa do sytuacji unormowanych przez ustawy wymienione w art. 216 ugn. Do takiego działania obliguje wszak konstytucyjna zasada równości wyrażona w  art. 32 Konstytucji, mówiąca iż „wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”.

Wydaje się jednak, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mimo ich prawotwórczego charakteru, odbijają się głuchym echem w polskim sądownictwie. I o tym powinni pamiętać wszyscy ci, którzy dochodzą zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa, a zwłaszcza Ci, którzy własność utracili w związku z wyjazdem z kraju i utratą obywatelstwa polskiego. Przekonał się o tym w ostatnim czasie  spadkobierca byłych właścicieli majątku położonego na Śląsku, przekonują się także inni Ślązacy, Mazurowie i Warmiacy, którzy po potwierdzeniu tuż po wojnie obywatelstwa polskiego wyjechali w kolejnych latach z kraju i otrzymali obywatelstwo innego. Warto dokładnie wiedzieć, która ustawa lub dekret był podstawą odjęcia własności nieruchomości i sprawdzić, czy figuruje on w wykazie w art. 216 ugn.